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竞争性国企混合所有制改革研究
更新时间:2019-04-05?点击数:300?

  党的十九大报告明确强调:“深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业”。十八届三中全会《决定》把“积极发展混合所有制经济”作为坚持和完善基本经济制度的重要举措,混合所有制改革成为国企改革的重点和突破口。2015年中央、国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中提出国有企业混合所有制改革要分类分层推进。针对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革,要按照市场化、国际化要求,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,以提高经济效益和创新商业模式为导向,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式,国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责,使混合所有制企业成为真正的市场主体。近年来,混合所有制改革正从中央企业到地方企业梯次展开,其中处于竞争性领域的国有企业改革步伐在加快,但是改革推进中还面临着一些问题。

  制约国企混合所有制改革的体制机制问题。一是市场化机制不完善,国有资产评估、定价及产权交易平台建设等市场化交易体系需要进一步构建完善。二是经过多年的市场化改造,国有企业总体上已经同市场经济相融合,但是各类投资主体的权利、责任和义务不够明确,参与混合的资本权益的保障机制尚不完善,导致民营资本担心被国有资本吞噬,制约着其他所有制资本参与国企混合所有制改革。三是国有企业混合所有制改革的立法存在缺失,监管存在空白,政策落地存在不稳定性。四是由于政策的滞后性与相关立法空白等多种原因,企业领导层为避免造成国有资产流失和混合所有制改革政策的不明确而承担风险和责任,推动混合所有制改革的意识和动力受到制约和影响。

  国企混合所有制改革中面临的企业内部治理问题。一是部分国有混合所有制企业的法人治理结构虽已建立起来,但传统国有企业公司治理的惯性影响依然存在。企业人事管理制度上仍具有浓厚的行政色彩,企业管理人员选退、考核、聘用、薪酬、激励等方面市场化程度较低,制约着职业经理人队伍的建设,影响着企业的市场竞争力。二是部分国有企业仍在不同程度上存在着过去的“大国企病”,资本结构依然国有股份一股独大,政企不分、机制不活、同质化竞争问题依然严重,严重影响了国有企业的治理效率和经营绩效,阻碍了国有企业改革的进程。随着分层分类改革推进,部分国企子公司自从变为国有参股混合所有制企业后,母公司依然继续对子公司发号施令,与子公司董事会的意见相左,导致经营层无法适从,极大地影响了企业的正常经营。

  混合所有制企业国资监管面临的问题。一是国有资本分类管理体制仍不健全,对竞争类、公共服务类、重要功能类等各类国有资本管理的范围、内容、方式等还不够完善。二是仍有相当数量的国有资本主要依靠政府来“管人、管事、管资产”,国有产权委托代理关系还未完全理顺,政府作为市场监管者,同时还拥有和管理着庞大的国有企业群体,并与其保持着复杂的关系,政企不分、政资不分、所有权与经营权不分,往往使得国有资本管理与运营和市场经济难以相融,影响了国有资本的利用效率和增值能力。三是由于国有资产监管的程序和方式上有严格程序,企业改制要走很多报批程序,影响改制进度,同时影响投资者的信心,应减化程序和流程。

  坚持市场配置资源,消除体制障碍,完善产权与股权交易制度,提供法律保护,形成促进混合所有制改革的外部环境。一是结合国有经济布局的战略调整,采取“负面清单”准入模式,允许非公有制企业参与法未禁止的国有企业股份制改造或资产重组,在大多竞争性行业允许民营资本控股。创造使非公有制企业在投融资、税收和土地使用等方面与其他企业享受同等待遇的市场环境。二是构建和完善资本进入、退出的股权、产权市场化交易机制。针对上市公司,国有控股股东根据实际情况拥有通过资本市场选择股份转让时机与份额的自主权;国有股权流转应遵循自主性、可控性、市场化和公开化原则。针对非上市公司,股份制改革与现代企业制度的构建是混合所有制的基础;努力构建信息公开、公平、高效的产权交易平台,健全产权价格市场形成机制,完善产权交易的市场化体系。三是进一步完善与混合所有制企业相关的法律法规。在《企业国有资产法》中进一步细化、补充针对混合所有制企业的相关法规。明确制定内部员工持股、管理层持股计划实施的政策及法律法规。尽快启动混合所有制企业国有资产刑法保护程序。

  加快形成有效制衡的公司治理结构,完善国有参股公司内部治理。一是要突破充分竞争行业和领域国有资本“一股独大”的障碍。建立多元、明晰的产权结构,强化大股东治理积极性的同时要积极引导机构投资者、国有股东共同介入公司治理,形成多元大股东相互制衡的内部机制。二是要构建法人所有制基础上的现代公司制度,以法人治理结构替代行政指令式管理。国资委与企业的关系转变为“股东”与“董事会”关系,企业董事会经营决策替代政府领导下的行政决定。在企业内部重新塑造与企业市场主体相适应的经营管理意识形态,改变传统管理模式,使企业确实能从体制上转化成为符合市场竞争规律的经营主体。非国有股东可以相对控股,但国有股东与非国有股东持股比例不宜相差太大。三是要形成职业经理人社会化制度,完善考核、评价与激励机制。探索建立市场导向的选人用人和激励约束机制,使企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。企业经营管理者的选择与聘用应该坚持走市场化人力资源市场择优用人的道路。

  竞争性国企混合所有制改革中的国资监管建议。混合所有制改革在很大程度上是国有资本监管体制的改革,以国资改革带动和引领国企改革。一是建立“试错容错机制”。中央相继出台文件定下了推进国有企业发展混合所有制的底线,但是改革应当允许企业去试错,在法律法规允许的底线、红线内,大胆试错,这样才能激发国有企业管理人员的企业家精神,提高推进混合所有制改革的积极性,为混合所有制改革趟出新路。二是职能转变,科学监管。国有资本监管体制的改革围绕一个“资”字来部署,国资委职能必须尽快转变,只管资产不管人,更不能直接干预企业的运营,以管资本为主来完善国资监管机构与体制。三是通过放权、授权使得所有权与经营权进一步分开。把经营权充分下放给企业,不该管的要依法放权、不能越位,依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,以利于企业更充分地走向市场。四是针对国有参股混合所有制企业国资监管,可以试行事前约定条款,国资委外派董事或监事会主席任免制度;监事会成员构成多元化,鼓励员工参与监督,完善内部监督制度。(本文系2017年国家行政学院科研合作课题山西行政学院立项项目“竞争性国企混合所有制改革与国资监管”的阶段性成果。项目编号:17KYHZ009)

  赵春雨,山西省委党校经济学部副主任、副教授,经济学博士。主要研究方向宏观经济、“一带一路”、资本市场投融资并购、企业管理。在经济学权威杂志《中国工业经济》《农业经济问题》《人民日报内参》等核心期刊发表论文数十篇,主持省、部课题多项。多次主持和参与省政府重大决策咨询项目。

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